[厦门] 厦门推行规范行政自由裁量权试点
“未按照《建设工程规划许可证》进行建设……对城市规划建设尚无不良影响的，处以建设工程土建造价2％至20％的罚款，并责令改正或补办《建设工程规划许可证》。”这样的法规经常让执法人员为难，但是一旦违规，到底该罚2％还是20％？谁也说不准，只能是“凭感觉”处罚。还好，这样的尴尬今后不再有了，近日厦门市城市管理行政执法局正式出台相关文件，将法律法规中规定的行政执法人员的自由裁量权进行细化。
记者昨日从厦门市法制局获悉，包括城市管理执法局在内，厦门市已经在5个市直部门和湖里区、海沧区两个区政府开展规范行政自由裁量权试点工作。厦门此举走在全省前列，它不仅可避免执法人员凭感觉处罚的尴尬，事实上，也通过相关规定的明确化、规范化，限制政府部门的行政自由裁量权。
举措五部门给自己“限权”
厦门市城市管理行政执法局日前出台的相关文件，共涉及33部法规、规章，共拟定行政处罚自由裁量权项目390条，内容有1085项标准，涉及市容环卫、市政、园林、景点管理、环保等多个市民生活息息相关的领域。
据悉，根据《厦门市规范行政自由裁量权试点工作实施方案》，此次首批规范行政自由裁量权的是厦门市交通委、市质监局、市建设与管理局、市环保局、市城市管理和行政执法局等5个市直部门和湖里区、海沧区两个区政府。规范行政自由裁量权的范围，主要集中在行政机关普遍行使的行政处罚、行政许可权范围内进行。
据厦门市法制局称，目前各试点单位已都按照市政府的部署，完成了第一阶段的制定行政处罚或行政许可的具体实施办法和裁量标准工作，对本部门行政自由裁量权的运用范围、行使条件、裁量幅度和实施种类以及时限等进行细化和分解。
厦门大学法学专家认为，行政执法机关自由裁量权过大，容易造成执法不公，影响政府公信力。同样的行政违法行为，罚款5000元到50000元，执法人员随意定价。这种同案不同罚的现象，不但影响了法律的权威性和严肃性，也在一定程度上成为腐败诱因。
解读依据什么标准“限权”
《危险化学品安全管理条例》第57条规定：违反本条例的规定……没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款。罚款起止数额相距十倍之多。为此，湖里区政府对此类违法行为分五个等次进行细化，合理地分解细化自由裁量权。
海沧区各部门共拟订行政处罚自由裁量权项目97条。尽量使每条项目都有章可循，有据可查，统一执法标准，避免 “随意行政、处罚不公”等问题，也压缩了滥用行政处罚权的空间。
与此同时，《厦门市环境保护局规范行政许可自由裁量权实施方案》，也于近日开始试行。环保局有关人员认为，规范行政许可自由裁量权的过程，是预防行政不作为和行政乱作为的过程。
此外，近期出台的《厦门市质量技术监督局行政处罚自由裁量权实施办法》和《厦门市质量技术监督局行政处罚罚款自由裁量执行标准》，也分别从实施原则和执行标准两个方面对行政处罚自由裁量权进行规范。不仅细化了不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚的各种情形，而且对自由裁量程序进行了严格规定。
质量技术监督局有关人员称，如何进行处罚执行标准的细化，始终是一个难题。通常的做法是按照情节轻重进行划分，但情节轻重仍需要通过具体的行为标准来认定，通常是按照货值金额、违法所得、危害程度等进行划分。但实践中要真正做到科学、合理、易于操作，仍存在难度。此次，市质量技术监督局针对不同的违法行为的特点，采用不同的标准来确定处罚幅度，对于这些执行标准的划分是否科学、合理、可行，还有待实践的检验。
趋势建立完善“限权制度”
此外，市质量技术监督局等五部门和两个试点区政府已经开始探索建立规范行政处罚自由裁量权的相关制度。首先是建立处罚告知说明制度，即必须向行政相对人具体说明作出该行政处罚的事实、理由和依据以及从重处罚、从轻处罚、减轻处罚的理由。这一制度可以使行政机关更加公正地行使行政自由裁量权，避免随意性，损害相对人的合法权益。
其次是行使行政处罚自由裁量权案例参照制度。搜集、整理出对各类违法行为处罚自由裁量的一系列典型案例，供执法人员在实际工作中参照、借鉴。
市质量技术监督局等部门还建立了行使行政处罚自由裁量权的监督、制约机制。科学分解行政职权，规范行政机关及其执法人员行使行政处罚自由裁量权的权限和职责，防止行政处罚自由裁量权的滥用。
市行政执法局则建立了案件评议委员会工作制度。对个人处以1万元以上、对单位处以10万元以上罚款，或影响较大、案情复杂的重大案件，必须经过评议委员会集体讨论才能作出处罚。最重要的是，行政执法局建立了过错责任追究制度。执法人员一旦被发现行使自由裁量权发生过错，将被依法追究相应责任。
专家说法“自由裁量权”是把双刃剑
厦门大学法学院副教授刘连泰：行政自由裁量权是我们迫不得已的选择。因为人的理性有限，我们不可能在立法中事无巨细地考量法律运作中的所有问题。因此，不管我们抱着什么样的心态去看待自由裁量权，我们都必须面对无处不在的自由裁量权。但立法不能授予行政机关无限宽泛的自由裁量权，否则行政法治会走向反面。
行政自由裁量权具有正面功能的同时，其负面的效应也不可小觑：行政机关可能在行政自由裁量权的框架内上下其手，“合法”地营私。因此，从行政自由裁量权发育的那天起，人类就开始思考如何控制行政自由裁量权。一般而言，对行政自由裁量权的控制主要从程序的角度着手，通过规定行政自由裁量权行使的程序，以最大限度地控制行政机关的恣意。
厦门市五部门和两区规范行政自由裁量权的行为，从其路径看，主要有两个方法：细化规则，我们可以称为实体法的进路；规范程序，我们可以称为程序法的进路。
从实体法看，似乎是规范行政自由裁量权的创新之举。就程序法看，有一些是法律明确规定的，厦门市政府将它们提炼出来，目的在于强调。有一些具有创新的意义，比如规范内部程序以控制自由裁量权，值得进一步推进。
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